地方人大立法权限、实践与完善研究（一）

宋才发教授

凤凰新闻社讯

  地方立法是地方人大创制法律规范的活动，地方立法必须符合本地实际和客观规律。《立法法》赋予所有设区的市的地方人大立法主体资格，地方立法须有服务大局、面对现实的问题意识。地方立法不得与上位法相抵触，必须解决好法规同质化问题。善于适用立法变通权，用足用活区域协同立法权。不同的立法权限和立法能力，决定了不同类型的地方性法规的效力等级。地方人大立法具有修补法律漏洞的功能和职责，习惯法作为一种内生型社会治理规范，对法律漏洞的修补具有重要意义，立法质量评价对促进地方立法质量提升具有重要的功效价值。由广东行政学院主管主办的全国高校优秀社科期刊、RCCSE中国核心（A刊）核心期刊、“复印报刊资料”重要转载来源期刊、“中国人文社会科学AMI” 综合评价（A刊）核心期刊《公共治理研究》，2026年第3期发表宋才发教授《地方人大立法权限、实践与完善研究》论文（全文2.1万字）。《公共治理研究》主编王升平、副主编赵超，本文责任编辑晏中。

引用格式:宋才发.地方人大立法权限、实践与完善研究[J].公共治理研究,2026(3)：83-96.

宋才发教授系中央民族大学法学院首任院长、二级教授，湖北省有突出贡献专家、国务院政府特殊津贴专家、国家民委首届有突出贡献专家。广西民族大学特聘“相思湖讲席教授”、博士生导师；贵州民族大学特聘教授、民族法学学科团队领衔人；内蒙古财经大学特聘教授。

地方人大立法权限、实践与完善研究

宋才发

一、问题的提出

地方立法是地方人大及其常委会创制法律规范的活动。根据《中华人民共和国宪法》（以下简称为《宪法》）和《中华人民共和国立法法》（以下简称为《立法法》）赋予地方人大及其常委会的立法职权并为了读者阅读方便起见，以下凡指向“地方人大及其常委会”的语词概念，一律简称为“地方立法机关”。我国地方立法分为一般地方立法、民族自治地方立法和特别行政区立法三大类。“一般地方立法”由省级及部分市级人大制定，需报全国人大常委会备案；“民族自治地方立法”是指民族自治地方立法机关，依法制定“自治条例”“单行条例”的立法活动，民族自治地方制定的法规需经上级权力机关批准后生效；“特别行政区立法”具有高度的自主性和适应性。2015年全国设区的市获得立法权之后，形成了法治统一前提下的多层次立法体系。依据2023年3月修正的《立法法》第八十一条规定，设区的市的人民代表大会及其常务委员会，根据本市的具体情况和经济社会发展的实际需要，在不同《宪法》、法律和上位法相抵触的前提下，可以对城乡建设与管理、生态文明建设、历史文化保护、基层治理等方面的事项制定地方性法规。2025年是实施“十四五”规划的收官之年，“国务院2025年度立法工作计划”强调要深入推进地方立法、执法领域改革，坚持立、改、废、释并举，以高质量立法保障全面推进各方面工作规范化、法治化。地方立法机关要坚持民主立法，加强基层立法联系点建设，健全吸纳民意、汇集民智工作机制。

公众参与立法是实现地方人大科学民主立法的重要途径。立法参与权既是公民的一项政治权利，也是实现国家良法善治的前提。公众参与立法能起到分担立法责任的效果，有助于不同群体表达各自的利益诉求，提升公民守法的自觉性。公众参与立法一个最显著的特点，就是能够起到遏制立法活动被少数人垄断，防止地方立法异化为极少数人谋求部门利益和个人私利的手段。公众参与立法已成为地方立法的一种重要制度和重要方式。所有设区市的立法机关和依法享有立法权的其他地方立法机关，采取形式多样的公众参与实践活动，为公众普遍参与立法制度的发展完善，提供了有益的智力支撑和实践途径。最基层的群众不仅能够通过立法听证会、立法座谈会和立法征集建议等活动，自觉地参与到地方立法尤其是基层立法的过程中来，而且能够通过各种方式参与到社会事务和公共事务治理的过程当中去。然而尽管党的十八大以来，地方立法中公众参与的相关制度越来越健全，但在公众参与立法实践中仍然存在不少实际问题。譬如，地方立法信息公开不充分、不透明，公众参与地方立法缺乏制度保障，公众参与地方立法后评估不充分，等等。由于当下公众参与地方立法组织化程度普遍较低，分散的个体往往易于产生“搭便车”思想和行为，事实上降低了参与过程的效率，导致公众参与未能很好地发挥有效的监督作用。因此，习近平在党的二十大报告中强调，未来要花大气力“健全吸纳民意、汇集民智工作机制，建设好基层立法联系点”，进一步为广大民众和社会公众参与地方立法扫清障碍、畅通渠道。

地方人大立法要符合本地实际和客观规律。地方性事务具有厘定地方立法适合的存在范围、解决部门规章与地方性法规之间的冲突、辅助解释“不抵触”概念等多方面的功能。地方性事务的范围受职能下属化原则、市场统一原则和中央权威原则的制约和影响，必须按照事务性质的不同维度构造阶梯式的地方性事务治理模式，以利于相对精确地认定地方立法条文制定权的归属。地方人大立法要凸显法治思维、科学思维、创新思维和底线思维，注重社会公众、社会团体共同参与、良性互动，促使以人民为中心的立法活动充满活力、富有效率，有效遏制和防范地方立法可能发生的权力滥用。人们通常所说的法治思维是我国的一个原创性概念，揭示法治现代化不仅是制度变革，更是一场深刻的思维革命，为立法、执法、司法以及守法提供了合乎法治要求的思维指引。立法是对行为进行抽象化的思维过程，法律适用则是把一般性法律予以具象化的思维过程。各级地方人大领导要牢固确立“带头尊崇法治、敬畏法律”的法治思维，引导和带动人民群众树立习惯于“办事依法、遇事找法、解决问题用法、化解矛盾靠法”的思维习惯。党的二十届三中全会提出，要“协同推进立法、执法、司法、守法各环节改革”。深化立法领域改革、扎实推进科学立法的关键是完善立法体制，党全面领导立法工作是完善立法体制的核心和根本。为此就要进一步完善党对立法工作重大问题的决策程序，加强地方人大对地方立法工作的组织协调和统筹力度，人大及其常委会对法律案起草的整个过程要发挥主导作用。尤其要规范法律法规起草征求人大代表意见制度，健全同人大代表议案、建议和立法规划、立法计划的衔接机制。

二、地方人大的立法权限

（一）中央为新时代地方人大高质量立法赋权赋能

《立法法》赋予所有设区的市的地方人大立法主体资格。党的十九大以来，在“全面依法治国”建设“法治中国”的进程，党中央明确提出要大幅度提升地方治理效能，依法赋予地方权力机关更多的立法权能和治理手段，其中一个重大的改革举措就是为地方人大配置立法权。2015年修正的《立法法》重新调整立法权配置，把地方性法规制定主体扩大到全国所有设区的市，2018年“宪法修正案”确认了这一做法。截至2023年底，全国共有289个设区的市、30个自治州、3个不设区的市的人大及其常委会，总共322个地方立法权主体。“立法能力”原本是2015年设区的市获得立法权的先决条件之一，现在回过头来考察2015年以来授权立法的实际情况，发现全国大多数省级人大常委会对设区的市，多采取“先上船，后补票”“先授权，后建设”的做法，不少设区的市的立法能力几乎就是从零开始的，这是一个需要认真总结和汲取的经验教训。地方人大立法能力的实际状况，既是立法机关合法、合理、高效行使立法权的基础，更是衡量地方人大立法质量优劣的一项核心指标。在过去较长的一段时期内，由于地方立法机关的整个立法工作，不适当地受到“法律工具主义”和“法治建设形式主义”的影响，地方人大立法工作一度出现程序空转、资源浪费等严重问题，致使地方立法机关的立法缺少最基本的特色与创新，中央与地方关系的制度优势未得到充分发挥。习近平指出，创新是引领发展的第一动力，地方人大“必须完整、准确、全面贯彻新发展理念”，在立法实践中找准贯彻落实的切入点、结合点和着力点，以高质量立法促进发展、保障善治。地方立法工作要把握好“守”与“变”、“定”与“动”的辩证关系，做到立法决策和改革决策相互衔接，立法进程与创新发展相适应，以立法促改革、促创新，推动地方人大立法工作高质量发展。

保障地方人大的立法权是加强基层政权建设的重要举措。“五四宪法”第五十四条规定，“省、直辖市、县、市、市辖区、乡、民族乡、镇设立人民代表大会和人民委员会”“自治区、自治州、自治县设立自治机关”，依法行使《宪法》赋予的地方立法权。“八二宪法”第九十五条规定，“省、直辖市、县、市、市辖区、乡、民族乡、镇设立人民代表大会和人民政府” 。地方各级人民代表大会是授权制定地方性法规的国家权力机关，地方立法机关制定的地方性法规，是地方意志的一种民主表达方式。地方立法机关的主体地位得到《宪法》认可，地方性法规的《宪法》地位依附于所在地方的《宪法》地位。1982年“宪法修正案”首次把“地方性法规”写入《宪法》。地方人大立法权限可以从其法定职权、立法授权以及法定事项的排除来确定。党和政府文件所说的“对地方立法授权”，说到底就是国家最高立法机关抑或上位法对地方人大立法设置权利义务关系的授权。中央在主动扩充地方立法权主体范围的前提下，鼓励地方人大大胆创新性立法体制机制，逐步提升地方立法质量、增进社会治理效能。扩容地方立法权主体范围不仅提升了地方治理能力，而且对国家治理体系和治理能力也产生了积极影响。因为地方立法权扩容具有推进治理现代化的趋向，表现为对中央集权和地方自主性产生正面影响。在激发地方制度竞争力的同时，试图以此来建构地方立法的作用方式，推动地方的民主治理、适应性治理、竞争性治理、创新性治理机制。

地方立法倡导“小切口”、“少而精”的立法模式。笔者近几年在广西基层进行立法调研时发现，基层立法普遍存在“高大尚”“大而全”的通病。这些劳民伤财的地方立法，要么照搬和重复上位法的规定，要么抄袭其他地方的版本，本地方特色不突出、实际效用能力差。地方性法规对上位法已规定的内容，一般不再作重复性规定，如果地方性法规一味地围绕上位法而附和或表态，尽是一些“不长牙齿”的口号式立法，那么久而久之就失去了地方立法的价值和效用。地方人大立法源自于当地实际需要和群众现实利益诉求，一旦人大立法脱离了当地实际需要和群众的支持与认同，不能从根本上解决老百姓生产生活中的急、难、愁、困问题，那么，这样的立法就是一堆毫无价值的废纸。地方需要立法调整的事务的具体性、特殊性和多样性，迫使地方立法机关在立法过程中，不能不作出有别于上位法的特殊规定。地方法规调整社会事务最主要的工具是对权利义务的设定，这种差异集中表现在对权利义务关系的规定上。为此，就要充分挖掘地方立法潜力、发挥地方立法作用，依法明晰地方人大立法在国家立法和国家治理中的角色定位。随着国家进入全面深化改革开放的新阶段，诸多有利于全面推进改革开放的法律规范，都是在地方立法中先行先试的，地方立法为新阶段高质量发展赋权赋能。因而地方性法规的价值在于反映当地经济社会发展的特殊性，立法效果体现在具有较强的针对性和可操作性上面。

（二）地方人大立法服务大局、面对现实的问题意识

科学立法能够防止地方人大立法问题意识不清晰等诸多困惑。当前制约地方立法质量提升的体制机制困境在于：公众和社会团体参与立法程度比较低，地方立法宜粗不宜细的体制弊端，地方立法形式主义的制度屏障，地方立法自主性不足的功能性障碍。各个地方经济社会发展的情况千差万别，上位法事实上无法为本地方提供充分的制度供给。这里所论及的地方立法自主性，主要是就《立法法》规定的属于地方性事务需要制定地方性法规的事项而言的，自主性法规纯粹是为了规范地方性事务的需要，其权限来自地方性事务的自主性。地方人大立法是直接为本地老百姓各方面利益服务的法律规范，地方人大立法不应当也没有必要重复上位法的规定。地方人大立法要坚持以人民为中心的立法理念，对于那些涉及人民生命财产安全的突发性公共事件，需要立法的必须及时做出回应，因为人民的生命健康高于一切。譬如，浙江省在全国率先发起“最多跑一次”的政府体制机制改革，2018年11月出台《浙江省保障“最多跑一次”改革规定》。“最多跑一次”不仅是浙江省全面深化改革的一块“金字招牌”，而且被写入2019年的国务院《政府工作报告》。习近平在党的二十大报告中强调要“推进科学立法、民主立法、依法立法”。这里所说的“科学”指的是立法观念科学、立法方式科学，具体指立法事实的证明相较于以往旧式立法论证更加科学。地方立法机关坚持科学立法原则，能够有效防止在立法实践中出现立法问题意识不清晰等诸多问题，保证所立的地方性法规既不违背《宪法》和上位法（不逾规），又能够密切结合地方经济社会发展的实际情况（接地气），一句话科学立法的核心在于尊重和体现客观规律。

地方立法要坚持国家改革决策与地方立法决策相衔接。我国已经进入全面深化改革开放的新阶段，全面深化改革与全面推进依法治国二者是紧密相连的，推进各领域各方面改革，都要坚持依法治国，这是一个破与立辩证统一的实践过程。地方立法与地方治理原本就是一个问题的两个方面，地方立法机关在立法的时候，要坚持把国家改革决策和地方立法决策有机地结合起来，正确处理好法律规范的原则性、稳定性和前瞻性与改革开放政策的灵活性、变动性和可操作性的关系，努力做到重大改革于法有据、立法主动适应改革和经济社会发展需要。由于地方人大事实上承担着全面改革开放先行先试的繁重任务，因而在立法的过程中，对那些经过实践检验的、比较成熟的改革经验，尤其是那些行之有效的成功做法，要在提炼的基础上及时把它们上升为法律规范。对某些实践条件还不太成熟，还需要继续经过一段时间先行先试的立法项目，一定要按照法定程序作出必要的立法授权。绝对不允许凭长官意志随意突破法律底线，也绝对不允许盲目地以现行法律没有明文规定为由迟滞改革；对某些已经不适应改革开放要求的法律规范，要及时予以修改、修正和废止。面对当下改革发展稳定繁重而艰巨的任务，习近平强调要“更好发挥法治固根本、稳预期、利长远的保障作用” ，全面深化法治领域改革，统筹推进法律规范体系、法治实施体系、法治监督体系、法治保障体系建设。我国是一个拥有十四亿多人口的单一制国家，维护国家法治统一是一个严肃的政治问题，是全面依法治国的高层次要求。全国各个地方的基层立法机关，只有始终秉持法律这条准绳、用好法治这个手段，才能保证国家法治统一。

（三）地方人大立法不得与上位法相抵触

《宪法》法律赋予地方人大一定的处理地方事务的立法权。地方既是中央一体化领导下的主体，又是一个具有相对独立利益诉求的主体，地方有绝对服从中央统一领导的义务。由于地方是一个具有相对独立利益诉求的主体，这种体现和维护当地人民利益的相对独立的诉求，有时不一定能够与中央保持绝对一致。因此，《宪法》第三条规定，“中央和地方的国家机构职权的划分，遵循在中央的统一领导下，充分发挥地方的主动性、积极性的原则。” 《立法法》第八十二条也规定，地方立法“需要根据本行政区域的实际情况”和“属于地方性事务需要” 制定地方性法规。这就表明《宪法》和《立法法》支持并鼓励地方发挥积极性主动性，要善于运用国家法律法规和地方法规处理地方事务。地方人大立法必须避免与上位法相抵触，这是地方立法一条不可逾越的底线。有人曾担心强调地方法规的功能价值，有可能导致架空上位法的危险，地方立法机关出于地方保护的目的也可能架空中央立法。这种担心是多余的，事实上在一些区域表现出法律适用中的“上位法依赖”倾向。其实在实践中决定“下位法”是否有可能架空“上位法”的关键因素，主要的不在地方立法机关的立法方面，而在于行政机关和司法机关在日常事务处理中，主要适用的是哪个层级的法律规范。唯有适用法律规范的部门仅仅本位主义地关注地方立法，从根本上忘却或忽视中央立法，才能说地方有可能架空中央立法之嫌。在地方立法机关存在的诸多不足之中，立法形式主义是一个根深蒂固的问题。要彻底纠正和治理地方立法中的形式主义问题，只有从转变地方立法的错误认知入手，进一步明晰“法律保留事项” “地方性事务” “不抵触”等与地方科学立法密切相关的法律概念的内涵，尤其要通过加强立法调研、拓展立法公众参与的途径，充分发挥特殊地方性法规的创新引领作用才行。

地方立法机关法律“质询权”“询问权”不能弱化。“质询”和“询问”是人大及其常委会在行使监督权的时候，经常适用的一种方式和方法。“五四宪法”规定了“质问”制度，“五四宪法”第三十六条规定，“全国人民代表大会代表有权向国务院或者国务院各部、各委员会提出质问，受质问的机关必须负责答复”。1978年《宪法》把“质问”改为“质询”，《宪法》第二十八条规定，“全国人民代表大会代表有权向国务院、最高人民法院、最高人民检察院和国务院各部、各委员会提出质询。受质询的机关必须负责答复。”在1986年至1987年的《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》（以下简称为《地方组织法》）和《中华人民共和国全国人民代表大会常务委员会议事规则》中提出“询问制度”概念，“询问制度”是在“质询制度”之外新创设的一项制度，作为对“质询制度”的必要补充。这即是说，《宪法》对“质询”和“询问”有原则性规定，《中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法》（以下简称为《监督法》），第六章列专章论述“询问、专题询问和质询”，对“询问”和“质询”作了规范化、程序化的规定。各地人大及其常委会在行使质询权、询问权的时候，通常都会在法律框架内出台具体的实施办法。实事求是地说，《宪法》和法律对“质询”主体和“质询”对象的规定不够完善，对“质询”的内容和答复期限的规定也是不详细的。譬如，《宪法》并没有规定全国人大对“两院一委”的质询，仅规定可以对国务院及其工作部门、委员会进行质询。《宪法》也没有赋予地方立法机关行使质询的权力，从这个角度说，由地方立法机关作为行使质询权的主体，这是存在违宪嫌疑的。

三、地方人大的立法实践

（一）地方人大立法坚持全过程人民民主制度

地方人大要把全过程人民民主落实到立法工作的各方面各环节。党的十八大以来，各级地方人大积极推进人大代表的“代表之家”“代表联络站”建设，帮助各级人大代表搭建代表密切联系群众的服务平台，提升人大代表广泛联系群众的工作能力。各级人大代表也精心履职履责，通过走访、座谈等线上线下的形式深入调查研究，找出具有普遍性、共通性且适宜在法律法规和制度政策上推动解决的问题，进而在实践中形成人大代表的议案和建议。地方立法机关把办理人大代表议案和建议的工作，与研究制定立法规划计划、起草修改法规等工作有机结合起来，把人大代表的真知灼见转化为法律制度规范及工作举措，推动解决人大代表关注、人民群众关心的重点、难点和热点问题。《立法法》第七十条规定，“全国人民代表大会常务委员会工作机构根据实际需要设立基层立法联系点，深入听取基层群众和有关方面对法律草案和立法工作的意见。”全国人大常委会法工委依据《立法法》等法律规定，首批遴选东、中、西4个省市的单位设立基层立法联系点，由此拉开了全国基层立法联系点建设的序幕。全国人大常委会法工委陆续建立了45个立法联系点，实现31个省(区、市)全覆盖，联系点涵盖城市街道、农村县乡、企业事业单位等。全国人大常委会基层立法联系点的设立，辐射带动了地方人大立法联系点的迅速发展，形成了国家级、省级、市级三级联动的全链条工作体系。基层立法联系点制度在拓宽公众参与立法渠道、促进立法精细化方面发挥了重要作用，是推进民主立法、科学立法的创新实践，搭建了基层人民群众参与地方立法和国家立法的“直通车”。2019 年11 月习近平在上海长宁区虹桥街道考察全国人大常委会法工委基层立法联系点时提出，“我们走的是一条中国特色社会主义政治发展道路，人民民主是一种全过程的民主。”自此全过程人民民主成为我国社会主义民主的新形态。人民代表大会制度是体现全过程人民民主的制度载体，当下和未来要始终如一地坚持人民代表大会制度，不断发展和完善全过程人民民主制度。全过程人民民主制度实现了过程民主和成果民主、程序民主和实质民主、直接民主和间接民主、人民民主和国家意志相统一，是最广泛、最真实、最管用的社会主义民主制度。

发展全过程人民民主是中国式民主制度的鲜明标识。全过程人民民主是从中国的社会土壤里生长起来的中国式民主的全新样态，它始终坚持《宪法》确定的人民民主专政的国体和人民代表大会制度的政体不动摇，确保国家一切权力属于人民，在人类政治文明发展史上具有标志性意义。党的二十届三中全会决定指出，发展全过程人民民主是中国式现代化的本质要求，“必须坚定不移走中国特色社会主义政治发展道路，坚持和完善我国根本政治制度、基本政治制度、重要政治制度，丰富各层级民主形式，把人民当家作主具体、现实体现到国家政治生活和社会生活各方面。”新时代地方人大更要从人民本位、立法驱动、监督落实、技术赋能四个维度出发，共同优化自身践行全过程人民民主的实践路径。在价值逻辑上，地方人大践行全过程人民民主，实现代表和认同、参与和回应、立法和善治的统一，集中反映了全过程人民民主最广泛、最真实、最管用的民主价值特征。在制度逻辑上，人民代表大会制度和基层群众自治制度，共同奠定了地方人大践行全过程人民民主的正当性基础。在行动逻辑上，地方人大践行全过程人民民主要通过具体实践将制度优势转化为行动效能，促进民意的持续性表达和基层治理效能的全面提升。地方人大作为我国基层的国家权力机关，通常是指县和乡两级人民代表大会，它们既是基层人民群众依法行使当家作主权利的制度载体，又是推动全过程人民民主在基层社会落地、生根的主体力量。党的二十届三中全会决定提出把“健全全过程人民民主制度体系”，“聚焦发展全过程人民民主”作为全面深化改革总目标的关键任务，强调要 “坚持好、完善好、运行好人民代表大会制度。（未完待续）

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